Новый закон позволяет британцам преследовать коррупцию в любой части мира

В Высшей школе экономики состоялась публичная лекция главы отдела Королевской британской службы по борьбе с крупным мошенничеством (SFO) Ричарда Олдермана.

Лекция прошла 15 марта и была организована Центром антикоррупционных исследований и инициатив  «Трансперенси Интернэшнл-Р» и Проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики ВШЭ. Представляя британского гостя, заместитель заведующего лабораторией, генеральный директор «Трансперенси Интернэшнл-Р»  Елена Панфилова отметила, что сейчас в Великобритании принят новый антикоррупционный документ — UK Anti-Bribery act, ужесточающий антикоррупционное законодательство страны. Важная особенность этого акта состоит в том, что он касается и иностранных компаний, обладающих собственностью или бизнесом в Соединенном Королевстве, в том числе и затрагивает интересы российского бизнеса. Акт уже вызвал значительный общественный резонанс. Лекция интересна и с той точки зрения, указала Е.Панфилова, как антикоррупционное законодательство Великобритании может помочь борьбе с коррупцией в России.

В сегодняшней лекции, сказал выступивший затем Ричард Олдерман, речь пойдет о взяточничестве и подходе Великобритании к борьбе с этим явлением. На протяжении многих лет у страны была плохая репутация «из-за якобы коррупционной деятельности британских компаний в различных юрисдикциях». Еще несколько лет тому назад такого рода деятельность считалась обычной деловой практикой, в расчет принималась только цель — чтобы британские компании выходили победителями в конкурентной борьбе с зарубежными фирмами и обеспечивали защиту контрактов.

Согласно глобальному индексу восприятия, по данным «Трансперенси Интернэшнл», в 2009 году по уровню взяточничества Великобритания находилась на 17-ом месте, а в прошлом году она опустилась на двадцатую строчку и «Трансперенси Интернэшнл» предупредила об опасности выхода Великобритании из первой двадцатки стран, если не произойдут изменения к лучшему. «Конечно же, никто из нас не хочет двигаться вниз», — комментировал Олдерман.

Что достигнуто в  Великобритании, если говорить о борьбе со взяточничеством? Какой опыт может представлять интерес для России? «Это сложная задача, но я попытаюсь рассказать об этом», — сказал Р.Олдерман. Прежде всего, есть один важный коммерческий аргумент против любых антикоррупционных действий в других странах. «Это именно коммерческий аргумент, который начал проявляться все более отчетливо в последние годы, — сказал Р.Олдерман. — Представьте себе, что вы являетесь владельцем весьма успешной российской компании, которая ведет бизнес в странах с иной юрисдикцией. В какой-то момент к вам могут обратиться из другой корпорации, допустим, из США или Великобритании, с предложением о слиянии или о покупке вашей компании. Оговаривается достаточно большая и привлекательная сумма, и вы, конечно, захотите принять это предложение.

Но все будет зависеть от юридической и финансовой экспертизы. Покупающая корпорация будет связываться с каким-либо широко известным частным агентом с целью получения подробной информации о деятельности вашей фирмы. Они проанализируют, чем занимается ваша компания, кто является вашими субподрядчиками, какие организации предоставляют вам свои услуги. В процессе проверки могут всплыть сведения о каких-то сомнительных сделках и потенциальные вопросы, связанные с коррупцией. Эта информация будет передана в корпорацию США или Великобритании. Каков же будет результат? Покупающие организации могут просто уйти, или (в качестве варианта) они могут сесть за стол переговоров, чтобы обсудить с вами вопрос о существенном снижении стоимости вашей компании. И все только потому, что они будут вынуждены взять на себя потенциальную ответственность. Сделка, выглядевшая привлекательно, которая могла сделать вас невероятно богатым, теперь, по сути, рассыпалась».

Ричард Олдерман привел и другой пример: «Все больше и больше корпораций интересуются, когда они ищут компании для ведения совместного бизнеса, являлись ли когда-нибудь эти компании предметом расследований, связанных с коррупцией. Речь идет не об обвинениях, но просто — о расследованиях. И если вы отвечаете, что такое коррупционное расследование в отношении вашей компании имело место, то наиболее вероятно, что корпорация заключит контракт с какой-либо другой фирмой».

Еще один коммерческий аргумент в пользу того, чтобы воздержаться от коррупционных действий, состоит в том, что сделки между компаниями, государствами, политиками в ближайшие годы станут более прозрачными. «Когда я анализирую события, происходящие в Северной Африке, я вижу, что одной из главных причин, вызывающих недовольство протестующих масс, является коррупция. С моей точки зрения, — сказал в связи с этим Р.Олдерман, — нам предстоит еще многое услышать о коррупции и о том, как зарубежные компании фактически получали контракты. Я отслеживаю такого рода информацию и не сомневаюсь в том, что мои коллеги в других странах делают то же самое. И я считаю, что такая информация будет в ближайшие годы служить важным источником для работы нашего отдела по борьбе с крупным мошенничеством».

Р.Олдерман сообщил, что внимательно наблюдает за прогрессом в совершенствовании законодательства США, касающегося раскрытия платежей компаний в сфере природных ресурсов при получении ими контрактов. «Я уверен, что мы еще услышим много интересного по данному вопросу, — сказал он. — Мы будем делиться информацией с руководящими органами США». По мнению Олдермана, в будущем будет все сложнее и сложнее скрывать факты коррупции, увеличится вероятность того, что подобного рода факты будут становиться известны тем или иным образом правоохранительным органам.

Также он рассказал о мерах по противодействию взяточничеству в Великобритании и затронул вопрос о том, как в Соединенном Королевстве хотят изменить положение дел, при котором страна (справедливо или ошибочно) ассоциируется с сомнительными транзакциями. «Я вижу два пути для достижения этой цели. Первый путь касается законодательства, принимаемого британским парламентом, а второй затрагивает деятельность отдела по борьбе с крупным мошенничеством в плане применения существующего законодательства. Если говорить о законодательстве, то это вопрос с долгой историей. Ныне действующее законодательство, которым руководствуется отдел, существует уже более ста лет. Оно было составлено для другой эпохи и, по моему мнению, не позволяет сегодня решать все проблемы в условиях современной глобальной экономики», — отметил Ричард Олдерман.

В чем затруднения? «Для примера: проверка, которую мы проводим для определения виновности корпорации в коррупции, называется проверкой руководящих умов, — рассказал он. — Это означает, что корпорация будет признана виновной в коррупции только в случае, если топ-менеджеры этой корпорации (обычно — лица, входящие в ее правление, или же руководители высшего звена) сами были вовлечены в коррупционные процессы. Это очень непростая проверка, и она сильно отличается от той процедуры, которую осуществляют мои коллеги в США. Согласно американскому законодательству, в случае, если любой сотрудник корпорации на любом уровне и в любой стране попадается на взятке, то это может привести к тому, что корпорация будет нести ответственность за незаконные действия данного сотрудника, считающего, что он поступал таким образом в интересах своей компании. Взятка, предложенная сотрудником в таких обстоятельствах, может привести к тому, что американская корпорация будет нести ответственность за правонарушение согласно Закону о борьбе с коррупцией во внешнеэкономической деятельности. А в Великобритании результат будет только тогда, когда руководители компании более высокого звена окажутся замешаны во взяточничестве. И это уже совсем иной подход».

Существуют, по словам докладчика, и другие причины, по которым действующее британское законодательство не соответствует современным требованиям, что было признано несколько лет назад и совпадает с положениями Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с коррупцией. Данная конвенция является очень важным документом и деятельность рабочей группы по борьбе со взяточничеством, осуществляющей контроль за выполнением положений данного документа, является одним из самых значимых достижений в деле борьбы с коррупцией. Рабочая группа является также важным органом, следящим за выполнением странами-участницами Конвенции взятых на себя обязательств. Великобритания находится под пристальным вниманием этой рабочей группы из-за несовершенства ее законодательства, а также проблем, связанных с делом Британского аэрокосмического агентства.

Публичная лекция главы отдела Королевской британской службы по борьбе с крупным мошенничеством (SFO) Ричарда Олдермана

Рабочая группа ОЭСР подготовила уже несколько отчетов по Великобритании. Британское правительство должно было внести на рассмотрение парламента изменения законодательства, которые отвечали бы требованиям Конвенции. В результате в 2010 году был подготовлен законопроект о взяточничестве. Появлению законопроекта предшествовали консультации и отчеты правительства и правительственных организаций, отвечающих за особо трудные и важные вопросы развития законодательства. Британская комиссия по законодательству работала над этим документом и представила много отчетов по этой теме.

Парламент рассмотрел антикоррупционное законодательство — был создан комитет из представителей обеих палат с тем, чтобы проанализировать законопроект о взяточничестве. Комитет, в который вошли авторитетные члены обеих палат парламента, включая двух прежних генеральных прокуроров страны, собирал показания различных заинтересованных персон, в том числе юристов частного сектора, представителей компаний, неправительственных организаций, а также ответственных за рассмотрение и судебное преследование в случаях с коррупцией.

«Я лично давал показания и отвечал на множество вопросов, касающихся моей точки зрения на законопроект о взяточничестве. В результате консультаций комиссия комитета опубликовала подробный отчет, ставший весьма полезным документом для последующих дебатов. Впоследствии законопроект о взяточничестве прошел через обе палаты парламента и был предметом всесторонних обсуждений. В конце концов законопроект стал законом перед последней парламентской сессией предыдущего правительства. Конечно принятие закона и его вступление в силу в нашей стране, а, возможно, и в других государствах, «это две разных концепции». В Британии существует Закон о взяточничестве, который еще не вступил в силу. Причина в том, что правительство обязано дать рекомендации компаниям по процедурам. Закон может вступить в силу только по истечении трех месяцев после опубликования руководящих принципов или директивных указаний. В прошлом году правительство опубликовало проект руководства для проведения консультаций и в настоящее время рассмотрение этих консультаций не завершено. Как по самому закону, так и по проекту руководства прошло много дебатов. Правительство обсуждает сроки вступления Закона в силу и можно надеется, что это произойдет в скором времени.

Почему в Британии придается такое значение закону? «Я считаю, что Закон о взяточничестве весьма важен для Великобритании, так как он способствует обеспечению справедливой конкуренции и определяет хорошие стандарты современного бизнеса. В разных странах существует множество компаний, взявших на себя обязательства придерживаться современных стандартов управления и этики, и эти компании прилагают все усилия для того, чтобы искоренить взяточничество.

Эти компании хотят знать, что готово сделать британское правительство, в частности отдел по борьбе с крупным мошенничеством, чтобы помочь им не испытывать отсутствия преимуществ в конкуренции в условиях, когда конкурирующая компания предлагает взятку ради получения выгодного контракта. Я рассматриваю это, как законную просьбу со стороны компаний. Мы должны быть уверены в том, что те, кто пытается путем взяток добиться преимуществ в конкуренции перед теми, кто выполняет требования закона, должны быть выявлены и наказаны по решению суда. И если мы этого не добьемся, то получится, что те кто, строго выполняют требования закона, окажутся в проигрыше. И, скажем, потеряют сотрудников, поскольку придется уступить контракт компании, которая дала взятку. В этом смысле я считаю, что сотрудники и их семьи будут потенциальными жертвами коррупции, а значит, они имеют права добиваться справедливости», — сказал докладчик.

Новый Закон о взяточничестве позволит, по словам Ричарда Олдермана, более эффективно привлекать к уголовной ответственности корпорации, и в таком случае не будет нужды придерживаться принципа, согласно которому надлежит передавать дело в суд только в том случае, если на взятке попались высшие руководители компаний. Будет необходимо установить только сам факт взяточничества, который корпорация не смогла предотвратить, и несоблюдение соответствующей процедуры, исключающей возможность взяточничества. Тогда суд будет иметь основания накладывать неограниченные штрафы. И это будет важной частью работы отдела. Это означает, что будет уделяться больше внимания процедурам компаний, чтобы удостовериться в том, что эти процедуры соответствуют требованиям и являются достаточными для избегания случаев взяточничества.

Существует мнение, что сам факт взяточничества уже говорит о том, что процедуры по его определению не отвечают соответствующим требованиям. Но это, заметил Р.Олдерман, не так. «Я сам признаю, что независимо от того, насколько хорошо управляется компания, где-то в мире все равно будут иметь место случаи взяточничества. Но это обстоятельство ни в коей мере не означает, что процедуры недостаточно отвечают требованиям». Было много обсуждений и споров по поводу того, какие процедуры отвечают таким требованиям. Корпорации и их советники часто обращаются за помощью, несмотря на то, что имеются соответствующие руководства, в том числе, опубликованные организацией «Трансперенси Интернэшнл».

Итак, какое отношение все это имеет к российским компаниям?  Справедливая конкуренция означает, ответил на собственный вопрос Р.Олдерман, что британские компании должны находиться в таком же положение на рынке, что и зарубежные фирмы. «Недостаточно только поддерживать проигравшие компании, когда конкурирующая британская компания дала взятку, — сказал Олдерман. — Это может иметь место, но не обязательно. Однако меня беспокоит в этой ситуации, что во многих случаях взятки будут давать зарубежные компании в других странах. На данный момент это не входит в нашу компетенцию. Закон о взяточничестве будет иметь огромное значение для нас, поскольку впервые зарубежные компании будут подпадать под юрисдикцию отдела по борьбе с особо крупным мошенничеством при условии, что они пройдут простую проверку. Эта проверка будет служить подтверждением того, что они ведут бизнес, или часть бизнеса, в Великобритании. Если ответ будет положительным, то тогда российская компания будет находиться в юрисдикции отдела в части, касающейся любого факта мошенничества в любой другой стране в любой части мира».

Некоторые считают, что в таком случае речь будет идти «об экстерриториальном применении юрисдикции Великобритании». «Но я с такими утверждениями не согласен. Что меня беспокоит в отношении зарубежных компаний, так это использование взятки как средства получения конкурентного преимущества над британскими компаниями, соблюдающими этические нормы. Я полагаю, что существует определенный и очевидный интерес общественности, граждан Великобритании, к тому, что в подобных условиях британские госорганы (и в частности отдел по борьбе с мошенничеством) обязаны предпринимать соответствующие действия в отношении зарубежных компаний. Должен признаться, что принятие мер против зарубежных компаний в отношении деятельности в третьей стране — это весьма непростая задача. И именно поэтому я призываю компании, которые не получили контракты, а также неправительственные организации, средства массовой информации предоставлять нам сведения для того, чтобы мы могли определить взяткодателей и подать на них в британский суд», — сказал Ричард Олдерман.

Что касается упомянутой проверки, это, по его словам, одна из мер, позволяющая осуществлять бизнес или часть такового в Великобритании. «Мы хотим сделать все возможное, чтобы оптимизировать роль нашего отдела в данных вопросах, — подчеркнул Олдерман. — И если некая российская компания ведет бизнес или часть его в Великобритании, то она должна действовать в тех же условиях, что и британские фирмы. То есть российские компании будут подпадать под юрисдикцию отдела по борьбе с крупным мошенничеством».

Закон о взяточничестве представляет собой важный документ, отвечающий современным требованиям борьбы с коррупцией. Но есть еще и аспект правоприменения, чем отдел занимается весьма активно. «Есть и другие аспекты, о чем можно продолжить дискуссию в виде вопросов и ответов», — завершил свое выступление Олдерман. Это предложение нашло живейший отклик со стороны аудитории. В частности, его спросили: «Не могли бы вы привести статистику случаев крупного мошенничества в Великобритании, выявленных, скажем, в среднем в течение года, и какова сумма средств, возвращенных после выявления коррупционных действий?» «Мы в данный момент расследуем около ста случаев крупного мошенничества, что составляет примерно 50 процентов всех случаев коррупции, — последовал ответ. — Мы подвергли санкциям две больших компании, из них одну — за совершение преступных действий в других странах. Уже приговорено одиннадцать человек по случаям крупной коррупции, и еще пятнадцать человек находятся сейчас под судом. В ближайшее время ожидается, что эти цифры возрастут. Что касается средств, то к данному моменту нам удалось вернуть вовлеченные в коррупцию средства на сумму 60 миллионов фунтов стерлингов. И для маленького нашего офиса с годовым бюджетом 34 миллиона фунтов стерлингов, в котором работает всего 300 человек, это весьма большое достижение».

«Являются ли предметом расследования отдела только те случаи, которые наносят ущерб компаниям Великобритании, или же — вся деятельность иностранных компаний, так или иначе связанных с Великобританией, может стать предметом такого расследования?» — поинтересовались слушатели. «Нет никакой взаимосвязи с точки зрения отдела, — ответил Р.Олдерман, — между совершением коррупционного акта и наличием в конкретном месте интересов Великобритании. Если вдруг российская компания дает взятку в третьей стране, и технически это никаким образом с интересами Великобритании не связано, но у этой компании есть территориальная связь с Великобританией, то это становится предметом ведения отдела. Но если такое поведение российской компании, которая дала взятку, нанесло еще и урон бизнес-интересам британской компании, это станет более приоритетным случаем для рассмотрения возглавляемого мной отдела. Конечно, речь идет не только о российских компаниях, но о любых компаниях, которые подобным образом подпадают под юрисдикцию отдела».

Среди вопросов, заданных после выступления, были и такие: «Как связана работа отдела с деятельностью Королевского офиса по стандартам государственного поведения?» «Связь существует, — ответил Ричард Олдерман, — и крайне важно, что офис по стандартам государственного поведения устанавливает четкие рамки для государственных служащих: что им можно, а что — нельзя. И это является абсолютным определителем для оценки любой деятельности любого должностного лица Великобритании. Еще для нас очень важен вопрос о том, что Россия пытается присоединиться к Конвенции ОЭСР по борьбе с коррупцией в третьих странах. Очень хорошо, что Россия идет по этому пути, но обращаю внимание, что такое присоединение и вхождение в клуб приличных стран — это отнюдь не только удовольствие, но и принятие многих обязательств, когда многое предстоит выполнять. Насколько я знаю, сейчас в Госдуме рассматривается законодательство, которое приблизит Россию к вступлению в ОЭСР, но всем, кто занимается антикоррупционной деятельностью, следует помнить, что в силу специфики Конвенции ОЭСР речь идет не только о законодательстве, как таковом. При ОЭСР действует рабочая группа, которая потребует обязательных действий, самого факта принятия законодательства будет недостаточно, придется активно заниматься его внедрением в жизнь. Я должен сказать, что мне несколько раз приходилось давать показания и выступать перед членами этой рабочей группы, объяснять, что делается в Великобритании в деле борьбы с коррупцией, и должен признать, что это весьма трудный процесс. Россия должна быть к этому готова».

Николай Вуколов, Новостная служба портала ВШЭ