Госаппарат, НКО и притча о неразумном богаче

8 апреля в рамках XI Международной научной конференции ГУ-ВШЭ по проблемам развития экономики и общества состоялась сессия «Гражданское общество».

Проводимая в Российской Федерации административная реформа предусматривает, среди прочего, разработку стратегии совершенствования госаппарата с тем, чтобы достичь максимальной эффективности его деятельности. Но как обеспечить выполнение этой задачи, в том числе, при возможном взаимодействии с организациями некоммерческого сектора? Об этом шла речь на сессии «Гражданское общество». В рамках первой, утренней, части этой сессии, на которой председательствовал профессор кафедры институциональной экономики ГУ-ВШЭ Леонид Полищук, с презентацией «Повестка дня государственного аппарата: институты формирования приоритетов» выступил первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон.

Совершенствование работы госорганов тем более необходимо, сказал Л. Якобсон, что население России очень неудовлетворенно тем, как они функционируют. По данным исследований, проведенных действующим в ГУ-ВШЭ Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора (ГРАНС-Центр), 70 процентов россиян считают, что власти не учитывают интересы обычных людей. Еще 10 процентов затруднились ответить на этот вопрос. И только 20 процентов полагают, что в какой-то мере их интересы учитываются. Граждане не верят в собственные возможности влиять на работу органов власти. На вопрос: «Как вы считаете, в какой мере вы можете повлиять на то, что происходит в стране?» подавляющее число респондентов ответило, что они мало на что могут повлиять. Хотя с другой стороны большое число россиян, 50 процентов, считают, что они могут повлиять на ситуацию в своем городе, поселке, во дворе. «Это типичное ощущение наших сограждан», — заметил Л. Якобсон.

ГРАНС-Центром проведены опросы о том, как расценивают люди действия правительства РФ в условиях нынешнего кризиса. Характерны два вида ответов на этот вопрос: «Люди в правительстве озабочены чем-то своим, не имеющим никакого отношения к гражданам страны» и «Люди в правительстве готовы помочь своим гражданам, но, к сожалению, совершенно не знают жизни».

«Но почему же при желании сделать все наилучшим образом получается в соответствии с бессмертным афоризмом Виктора Степановича Черномырдина — "Как всегда?" — задался вопросом выступающий. — Ведь последние годы предпринимается не так уж мало усилий по совершенствованию технологии государственного управления: это и внедряемые в жизнь концепции "управление по результатам", "бюджетирование по результатам", и различные формы регламентирования, включая разработку и принятие административных регламентов». Безусловно, улучшение технологий госуправления наблюдается. Но, несмотря на предпринимаемые усилия, в целом получается «как всегда».

Быть может, возникающие у граждан вопросы и сомнения в отношении деятельности госаппарата относятся не столько к тому, как решаются те или иные задачи, сколько к самой постановке этих задач? «Мы очень редко обсуждаем эту тему применительно к государственному управлению, а между тем, она мне представляется ключевой и побуждает обращать внимание на то, что я называю институтами формирования повестки дня», — сказал первый проректор ГУ-ВШЭ.

Повестка дня — это совокупность тех проблем и сопутствующих им обстоятельств, на которых сосредоточено внимание субъекта. Всем известна, продолжил в связи с этим Л. Якобсон, притча о неразумном богаче, который все строил и строил амбары, а потом вдруг умер. И амбары ему не пригодились. «Нечто подобное происходит зачастую и в государственном управлении, — сказал Л. Якобсон. — Ученые довольно много занимаются исследованиями того, как решаются задачи, но почти не уделяют внимания тому, как эти задачи формируются». Проблемы повестки дня не ушли, конечно же, полностью из-под внимания исследователей, но они «вербальные, не модельные, при этом признается, что нет единой парадигмы, которая позволяла бы хоть как-то объяснять формирование повестки дня. Это какие-то скорее эмпирические вещи без единой методологической базы».

Лев Якобсон

Интересно проследить, как формируется повестка дня в системе государственного управления, административных институтов, а не только в публичной политике, и осмыслить этот процесс с помощью аппарата институциональной теории. Формирование повестки дня представляет собой отбор неких поступающих сигналов (ведь чему-то, заметил Л. Якобсон, мы придаем значимость, какому-то возникающему, например, гулу) с последующей их интерпретацией и формулированием проблем и задач. Затем эти задачи начинают решаться (успешно или нет). «Но если мы не так восприняли сигналы, то мы рискуем оказаться в положении того самого неразумного богача», — напомнил о своей аллегории Л. Якобсон.

Если взглянуть на иерархию повестки дня, то «мир повесток, это все то, что как-то витает в воздухе и на что можно обратить внимание». При этом систематическая повестка дня - это то, что в какой-то мере присутствует в общественных дебатах (имеется в виду, не организованных дебатах, а где-то кем-то и как-то обсуждаемых). Институциональная повестка дня — это то, что обсуждается институционализированно — в СМИ, в общественных структурах, это повестка решений, на которой сосредоточено внимание субъектов, от которых что-то зависит. «Этому можно и нужно поставить соответствие неких субъектов и посмотреть, в рамках каких институтов эти субъекты осуществляют деятельность, значимую для формирования повестки решений», — сказал Л. Якобсон.

По мнению первого проректора, «систематическая повестка в обществе России — это некие различимые голоса: СМИ, политические голоса. Далее идут институционализированные голоса. Но тут возникает вопрос о роли институтов. А как эти голоса институционализированы? Кто может артикулировать интересы, чьи это интересы?».

К факторам формирования повестки дня относятся все вообще институты, формальные или неформальные нормы, которые действуют на каждом из уровней иерархии повесток дня, сигналы, которые формируются на этих уровнях, институты, относящиеся к широко понимаемому языку сигналов. Конечно, важно, как воспринимаются поступающие сигналы, как устроено, говоря образно, «приемное устройство», генераторы сигналов и их приемники? Каковы их структурные характеристики, какими экономическими ресурсами располагают эти «устройства», от чего зависит доступ к каналам информации? Важны и культурные факторы отбора. Ведь на всех этажах происходит, по словам первого проректора, «очень существенная фильтрация сигналов». Скажем, всякого рода расистские озабоченности, каковых сейчас много в западных обществах, «отсекаются, загоняются внутрь, и сублимируются, потому что в повестку дня их напрямую не включишь». Теперь эти озабоченности стали включать, и особенно — в Европе, хотя недавно еще это было не так.

При этом, когда речь идет об источниках сигналов, возникает вопрос о том, какие голоса различимы и почему? Насколько репрезентативны институционализированные голоса, как устроена их институционализация?

И если говорить о восприятии сигналов, то следует понимать, как структурированы субъекты восприятия, каковы интересы этих субъектов и соответственно критерии, по которым они отбирают сигналы и вообще хотят сделать «как лучше»? Каков характер взаимосвязи источников сигналов и субъектов их восприятия, их взаимозависимость?

В России основной площадкой представительства интересов является, подчеркнул Л. Якобсон, «не сфера публичной политики, а государственный аппарат». В чем особенности аппаратного отбора? Во-первых, он не является партийным в том смысле, что должен формировать повестку дня не на определенный электоральный срок для той или иной партии. «Здесь повестка заведомо «на все времена», и она как бы не имеет временного горизонта». С другой стороны, этот отбор всегда носит характер ведомственного структурирования и генерирования задач. Ведомства же специализированы, а потому «поступающие сигналы не просто канализируются через ведомство, но и соответствующим образом интерпретируются». То есть все поступающие сигналы интерпретируются с точки зрения ведомственных интересов. А то, что не попадает под ведомственное структурирование, «просто теряется».

Для аппарата привычным языком является язык индикаторов и необходимость «закрывать вопросы». А значит, с одной стороны, «повестка дня получается вроде бы без временного горизонта, а с другой — на практике все сводится к довольно краткосрочным проектам, к выполнению конкретной задачи в установленный срок». К этому следует добавить и узкую специализацию сотрудников. «Есть в теории повесток дня такое понятие, как "монополия на понимание", — сказал Л. Якобсон. — В госаппарате существует глубочайшая монополия на понимание, и не только на уровне ведомств, но и внутри ведомств. По каждому вопросу есть специалист. А отсюда, кстати говоря, идет особая линия развития этой темы в связи с коррупцией. У нас коррупция зачастую связана не столько с монополией на принятие решений, сколько с монополией на интерпретацию, на доступ, на подачу материалов начальнику, а это как раз тема повестки дня, а не исполнения».

Из этого вытекает целый ряд следствий, к числу которых относятся недооценка всякого рода trade-offs, запаздывания в распознавании возможностей и вызовов, восприятия экономики и общества в терминах устойчивых статистических категорий. «Например, у нас заботятся о пенсионерах, и это очень хорошо, хотя и нет общности пенсионеров. На деле же заботятся о тех пенсионерах, которые ходят на выборы (это, как правило, работающие пенсионеры) и кого слышно. А о самых старых и несчастных не заботятся, потому что есть средняя температура по пенсионерской больнице...».

Слышны ли в этих условиях «голоса» гражданского общества? Ведь можно много говорить о том, как нам не нравится устройство госаппарата, но оно не изменится завтра, и «не потому, что этому препятствует какой-то начальник, а потому, что для этого нет предпосылок».

Докладчик коснулся и роли средств массовой информации в плане создания предпосылок совершенствования госаппарата. СМИ играют определенную роль, и их более широкая конкуренция, конечно, была бы полезна, но «в целом-то СМИ отражают уже сложившийся фон общественного мнения. Они фиксируют то, что в теории повесток называют "фокусирующим событием". Например, 11 сентября 2001 года в США общественное мнение было обращено в сторону терроризма, как и недавние теракты в московском метро. Это внезапные озабоченности. Но они у нас даже при большей свободе весьма мало приспособлены для активного зондажа повесток, потому что они не отражают всего спектра взглядов и потому что СМИ у нас сильно коррумпированы, в них работают весьма коррумпированные люди. И, тем не менее, конкуренция в этой отрасли лучше, чем вообще отсутствие конкуренции».

Каковы же выводы? Потенциал совершенствования госуправления гораздо меньше, чем кажется. «Когда мы занимаемся улучшением performance, то сплошь и рядом сталкиваемся с тем, что дело касается всякого рода технологических улучшений в решении не лучшим образом поставленных задач». Хотя, разумеется, «дело продвигается и что-то делается к лучшему». Необходимо осторожнее относится к долгосрочному и, тем более, необратимому закреплению ресурсов и структур за «стратегическими приоритетами». А ключевой сюжет касается «возможностей децентрализации в формировании повесток дня».

В этом контексте можно сказать, что типичная некоммерческая организация (НКО) очень хотела бы вместе с властью формировать повестки дня и предлагать какие-то варианты действий. Однако власть зачастую «боится этого, потому, что видит в основном крайне немногие и нетипичные для нашей страны НКО, которые хотели бы, что называется, систему поменять». А подавляющие большинство НКО и их активистов озабочено решением тех или иных конкретных проблем в той или иной сфере. «Их основная озабоченность выражена так: "А меня не слышат"! Но во взаимодействии с НКО заключен, по мнению первого проректора, "больший потенциал, чем в СМИ"».

Л. Якобсон обратил внимание на то, что НКО несопоставимо чаще контактируют с местными органами власти, нежели с федеральными органами. «И через общение на низовом уровне мы можем ощутимо помочь модификации повесток дня». Для этого необходимо, чтобы, «муниципалитеты и регионы были наделены гораздо большими правами и ресурсами, самостоятельностью, поставлены в конкурентные условия и конкурировали бы не только и не столько за выполнение неких планов сверху, а за самочувствие населения», — подчеркнул Л. Якобсон.

Отвечая затем на вопросы из зала, первый проректор подчеркнул, что представленный доклад посвящен вопросу о том, «почему не в полной мере реализуется имеющийся потенциал в совершенствовании госаппарата и какие иституциональные сдвиги могли бы помочь реализоваться этому потенциалу. С учетом того, что это не какие-то нехорошие люди не хотят прислушиваться к здравым голосам, просто есть некие институты, существующие не в силу охранительного инстинкта этих людей, а в силу состояния самого гражданского общества. Тут есть некая ловушка, в соответствии с которой аппарат вынужден брать на себя те функции, которые сегодня — и в этом мой основной вывод — могут выполняться только на местном уровне». Сегодня нет правильного субъекта конкретизации целей и нет правильного субъекта имплементации. И «мы вынуждены — такова сегодня ситуация — переносить акцент на местный уровень, туда, где что-то уже созрело».

Ирина Мерсиянова

С презентацией «Российское гражданское общество в международной сравнительной перспективе» на семинаре выступила директор «ГРАНС-центра» Ирина Мерсиянова. Она сообщила, что выступила накануне с докладом «Проблема доверия к НКО: взаимосвязь с межличностным доверием и доверием к институтам власти и рынка» на конференции Центра развития некоммерческих организаций Санкт-Петербурга с участием представителей 36 регионов России. В докладе были представлены результаты мегаопросов населения по технологии Георейтинга и других исследований, проведенных ГРАНС-Центром и Фондом «Общественное мнение» в 2009 году. Затем И.Мерсиянова перешла непосредственно к теме презентации, где, по сути, суммированы результаты исследований, касающиеся сравнения гражданского общества в России с другими странами, о которых уже шла речь на традиционных семинарах, организуемых Центром.

Измерить гражданское общество — это не простая задача. Если говорить об результатах исследований Института Дж. Хопкинса (США), с которым «ГРАНС-центр» поддерживает постоянные контакты, то там гражданское общество оценивается по состоянию некоммерческого сектора. Исследования, касающиеся гражданского общества, ведутся в 50 странах мира, и представляемые результаты позволяют видеть состояние дел гражданского общества в России в сравнении с тем, как обстоит дело в этой сфере в другихстранах.

И. Мерсиянова рассказала о результатах исследований в рамках проекта сравнительных исследований некоммерческого сектора, который ГУ-ВШЭ реализует совместно с Центром исследований гражданского общества университета Дж. Хопкинса (США) и проекта «Индекс гражданского общества CIVICUS в России». CIVICUS — это аббревиатура Международного альянса за гражданское участие, объединяющего более 450 организаций со штаб-квартирой в ЮАР, с которым у ГУ-ВШЭ подписано соглашение о долгосрочном сотрудничестве, реализуемом с 2009 года. В России, сообщила И. Мерсиянова, насчитывается примерно 136 тысяч реально функционирующих некоммерческих, негосударственных организаций, отвечающих критериям ООН, предъявляемых к субъектам некоммерческого сектора.

В рамках проекта сравнительных исследований выявляются важнейшие характеристики, позволяющие оценить масштабы некоммерческого сектора в России в общей картине в мире. В НКО по найму на условиях полного и неполного рабочего дня трудится чуть менее одного процента экономически активного населения России. И если говорить об отдельных характеристиках, то получается, что в основном в российском некоммерческом секторе занятость носит полный характер, ибо 84 процента сотрудников НКО работают полный рабочий день, то есть, сорок часов в неделю. В пересчете на полный рабочий день доля занятых в российском НКС составляет 0,78 процента от численности экономически активного населения страны.

По численности занятых в некоммерческом секторе Россия находится отнюдь не среди первых стран мира, но есть государства, где уровень занятости населения в этом секторе еще ниже, чем в России. Речь при этом не идет о том, что россияне не хотят работать в НКО. Просто российский некоммерческий сектор по функциям и задачам отличается от сегмента НКО других стран. Так, в проект сравнительных исследований включены зоопарки, библиотеки и прочие организации, которые подпадают в России под бюджетную сферу, а на Западе относятся к НКО. Что касается характеристики по занятости добровольцев в российских НКО, то в денежном выражении труд добровольцев, формально участвующих в деятельности НКО, составляет 16 миллиардов рублей. Это - небольшая цифра, но институт добровольчества в России возрождается, и перспективы в этом смысле выглядят обнадеживающе. Тем более что по статистике уже сейчас почти 3 процента россиян участвуют в деятельности НКО на добровольной основе. По числу занятых в НКО Россия выглядит не хуже многих стран Восточной Европы.

В России доля финансовых поступлений от органов власти (включая президентские гранты) составляет всего 15 процентов бюджета всех российских НКО, и по этому показателю Россия действительно стоит на самом последнем месте среди стран бывшего социалистического содружества.

Затем И. Мерсиянова представила участникам сессии так называемые «алмазы гражданского общества», которые строятся с учетом множества индикаторов, и агрегируют около 20 показателей, сворачивающихся затем в пять осей измерений: общественное участие (мера вовлечения индивидов в социальные и политические инициативы); уровень организации (степень институционализации, характеризующая гражданское общество); практикуемые ценности (степень, в которой гражданское общество практикует некоторые базовые ценности); воспринимаемое воздействие (мера, в которой гражданскому обществу удается оказывать воздействие на социальную сферу и политику); внешняя среда — условия (например, социально-экономические, политические и культурные переменные), в которых функционирует гражданское общество...

Владимир Якимец

С презентацией «Типы и особенности региональной публичной политики» выступил Владимир Якимец, главный научный сотрудник Института системного анализа Российской академии наук (РАН). Он сообщил, что эта презентация является результатом объемного эмпирического исследования, охватившего в 2009 году 24 региона России, и проведенного при содействии региональных общественных палат, вузов, некоммерческих организаций. В общей сложности в этом исследовании, которое опиралось на разработанный ранее индекс для оценки состояния публичной политики в регионах, было задействовано около ста человек и опрошено около 1000 человек, из них 367 бизнесменов, 264 представителя НКО и 372 представителя властных структур. То есть были представлены респонденты трех секторов: от малого и среднего бизнеса, НКО, а также региональной и муниципальной власти. Были рассчитаны два субиндекса: индекс развитости субъектов публичной сферы и индекс состояния институтов и механизмов публичной политики. Причем каждый из индексов был нормирован таким образом, что его минимальное значение (то есть, наихудшая оценка) равнялась нулю, а наилучшая — единице.

Под публичной политикой (ПП), сказал докладчик, понимается система работающих механизмов диалога государства и общества при принятии, реализации и оценке результатов социально значимых решений. Публичная политика является несущей конструкцией демократии участия. Публичная сфера выполняет, по определению Э. Эдвардса, «функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес».

Все это дает возможность выработать рекомендации по развитию публичной политики в регионах в динамике и сопоставимом виде на основе сравнения оценок, сделанных представителями одного сектора в разных регионах, сопоставлении оценок представителей всех трех секторов из одного и того же региона, создания системы мониторинга публичной политики в регионе (регионах), сравнении сводных оценок своего региона с оценками других и сравнении значений интегральных индексов для разных регионов.

Выводы исследования имеют практическое значение и должны учитываться в политической жизни. Так, согласно этим выводам, там, где представители трех секторов одинаково оценили состояние ПП (в области высоких, средних или низких оценок) есть возможность выработки приемлемых решений о путях модернизации экономики, развитии демократии и благоустройства общественной жизни и социума. В субъектах РФ, где в области низких оценок существуют большие разрывы между оценками власти и бизнеса с НКО, вероятен рост напряженности. Без создания здесь диалоговых механизмов вряд ли удастся сблизить позиции разных секторов, выработать пути устранения «разрывов» и найти стратегии развития. А межрегиональные сравнения значений сводных индексов показали, что тяжелее всех приходится малому и среднему бизнесу (их оценки состояния ПП в 18 из 21 субъектов РФ лежат в области низких оценок) не только из-за кризиса, но и потому, что при выработке антикризисных мер, их мнения слабо учитывались...

Лариса Никовская

Дискуссантом на сессии выступила Лариса Никовская, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН. По ее мнению, доклад Л. Якобсона «соответствует основным трендам развития системы взаимодействия гражданского общества и государственной власти». Она напомнила мысль французского политолога Алана Турена о том, что в современных посткоммунистических трансформациях роль государства и модели государственного управления возрастает в связи с тем, что проблемы идентичности общественного и проблемы активности, которую берет на себя государство, ставят пред ним проблему определения пределов его силы, оптимальности его в целом влияния на общество, и с особым акцентом ставят вопросы о задачах, функциях и механизмах влияния самого гражданского общества на государственную власть. По словам Л. Никовской, докладчик весьма точно отразил происходящее в России, где очевиден «конфликт между администартивно-управленческим началом бытия государственной жизни и политическим государственным управлением». «Мы видим, что административная функция государственного управления оказывается не просто устойчиво-автономной, но и обладает способом экспансии поглощения политического начала властвования государственного бытия, уничтожая большую политику», — отметила она. Эти процессы пока мало исследованы и мало объяснены с точки зрения перспектив развития российского общества. Стратегическое проектирование этого развития, определяемое президентом России как модернизация и переход к инновационному типу развития, показывает, что формирование повестки дня — а именно в этом формате происходит анализ ситуации взаимодействия государства и гражданского общества, как основных акторов - «в рамках аппаратного формулирования задач и вызовов развития общества неэффективно». Более того, модернизация, нацеленная на инновационный путь развития, требует привлечения как можно большего числа акторов в поле именно этого модернизационного типа развития. Можно двигаться и в рамках бюрократически-мобилизующей парадигмы развития, подходя к технологическому «окну», когда, как заметила Л.Никольская, «стоит задача второй индустриализации и мобилизации в рамках индустриального типа развития». «Но когда мы уже переходим технологическое «окно», здесь потенциал того варианта, который предлагает бюрократическая мобилизация, уже не срабатывает и «требуется иной тип социального капитала, иной тип диалога активных игроков». А самое главное в том, что «не срабатывает механизм отбора таких активных игроков в поле модернизационного потенциала развития страны». Подобный механизм уже не отвечает критериям конкурентного, открытого варианта развития.

По данным 2009 года в соответствии с критериями Всемирного банка, напомнила Л. Никовская, качество государственного управления и госслужбы в России понизилось. Поэтому вывод в докладе Л. Якобсона о том, что требуется низовая самоорганизация, что необходимы сигналы, идущие от общества снизу, особенно в посткризисный период, может стать своего рода главным направлением («main-stream») в области совершенствования деятельности госаппарата...

Что касается доклада И. Мерсияновой, то похвален, по мнению Л. Никовской, сам выход на межстрановое сравнение ситуации в гражданском обществе. «Но когда начинаешь вдумываться в предложенные CIVICUS индикаторы, в их содержательное наполнение, то тут возникают вопросы относительно того, насколько они адекватно отражают реалии государственного управления и развития гражданского общества в России — по той простой причине, что государственное управление и гражданское общество «не выполнили даже задачи модерники, а поэтому выходить на критерии постмодернистских трендов межстранового сравнения для России не совсем корректно». Не хватает, конечно, и качественно анализа процессов, происходящих в рамках гражданского общества России, нельзя судить о гражданском обществе в России только по некоммерческому сектору в силу того, что «проект модерники в России не завершен. У нас не реализованы функции профсоюзного движения, здесь у нас просто крах, особенно в условиях кризиса, когда протестная волна не поглощается профсоюзным движением». В России в плачевном состоянии и местное самоуправление, многие институты гражданского общества, в том числе и партии, которые являются «уходящими институтами эпохи неразвитой модерники». Поэтому нельзя говорить, что в России работают критерии, заданные современными международными исследованиями для информативности демонстрации процессов развития гражданского общества.

Исследование Владимира Якимца и его группы представляется перспективным, оно обладает, по словам дискуссанта, «релевантностью и широким охватом инструментальных техник и любопытно потому, что показало продольный срез состояния институтов обратной связи и взаимодействия. А, собственно, эффекты взаимодействия и составляют суть гражданского общества».

Анна Ермишина

На дневной части сессии (председательствовала И. Мерсиянова) в центре внимания оказались вопросы, связанные с развитием институтов товариществ собственников жилья (ТСЖ). С докладом «Институционализация «эффективного собственника» в многоквартирном доме» выступила представительница Южного федерального университета Анна Ермишина. Жилищная самоорганизация, отметила, в частности, она, тоже является одним из факторов, который можно интерпретировать как индикатор состояния гражданского общества, хотя люди, потребляющие услуги ЖКХ, реализуют прежде всего свои собственные потребности. Но чтобы их удовлетворить, необходимо самоорганизовываться и предпринимать коллективные действия и усилия, то есть наладить горизонтальные связи. «Наше исследование было реализовано в 2009 году при поддержке президентского гранта и осуществлялось при содействии ростовской Ассоциации товариществ собственников жилья с целью выяснить наличие среды эффективных собственников, способных к самоорганизации. Ибо наличие такого собственника и является одним из условий эффективности всей рыночно ориентированной реформы ЖКХ», — сообщила А. Ермишина. Но в России, несмотря на все предпринимавшиеся меры, посредством ТСЖ до сих пор управляется не более 10 процентов всего жилого фонда. В Ростове — одном из передовых городов России по развитию ТСЖ — эта цифра составляет 25 процентов. То есть говорить о том, что процесс самоорганизации принял массовый характер, не приходится. В качестве объекта исследования выступили собственники в многоквартирных домах в Ростове и Азове. При этом были использованы качественные и количественные методы исследования. Всего было опрошено 600 человек — в Ростове, и 200 — в Азове.

С презентацией «Микроэкономика самоорганизации: анализ эффективности ТСЖ в России» выступила аспирант кафедры институциональной экономики ГУ-ВШЭ Екатерина Борисова. (Отдельно по этому исследованию, подготовленному ею совместно с профессором Л. Полищуком, «ГРАНС-центром» был проведен семинар, с материалами которого можно ознакомится в «электронной библиотеке» Центра).

Интересным был доклад «Целевые капиталы некоммерческого сектора в условиях кризиса: опыт США и уроки для российских НКО», представленный ведущим научным сотрудником ГРАНС-Центра Владимиром Беневоленским. В США целевой капитал (эндаумент) — это благотворительное пожертвование в форме финансовых активов, денежных средств или недвижимости, переданное донором НКО для обеспечения ее общественно полезной деятельности. Целевой капитал инвестируется, чтобы генерировать доход, позволяющий НКО вести свою деятельность на протяжении длительного периода времени.

Владимир Беневоленский

Что касается российского определения, вошедшего в Федеральный Закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (ФЗ №275 от 30.12.2006), то оно выглядит так: целевой капитал некоммерческой организации — это сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователями в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации.

Российское определение, заметил В. Беневоленский, вполне соответствует международным образцам. С появлением в России закона о целевом капитале связываются надежды на то, что ресурсное обеспечение общественно-полезной работы российского некоммерческого сектора значительно улучшится.

А как этот механизм работает в США? Филантропические фонды располагают значительными ресурсами. В.Беневоленский привел данные о целевых капиталах в экономике некоммерческого сектора США в 2007 году. Так, рыночная стоимость активов благотворительных фондов составила 682 миллиарда долларов, университетских фондов — 411 миллиардов долларов, а гранты благотворительны фондов достигли 42,9 миллиардов долларов. Все филантропические ресурсы равнялись 21 проценту доходов НКО. В условиях финансового кризиса происходило существенное сокращение рыночной стоимости активов целевых капиталов, особенно в 2008 году.

Нужно ли заниматься целевыми капиталами некоммерческому сектору или это дело сложное, неустойчивое и ненадежное? За десятилетие, предшествовавшее нынешнему кризису, целевой капитал приносил в университетских фондах США почти 12 процентов чистой прибыли ежегодно, что было весьма существенным вкладом в их ресурсное обеспечение и институциональную устойчивость. А профессиональное управление ресурсами некоммерческих организаций вполне способно обеспечить результаты, необходимые для общественно-полезной деятельности НКО, выше рыночного уровня.

Коснувшись стратегий управления целевыми капиталами, докладчик отметил, что, начиная с 1980 года, в недрах ведущих американских университетов специально для некоммерческого сектора разработана стратегия управления целевыми капиталами, основная на диверсификации портфеля, которая позволила на протяжении длительного периода времени вполне успешно приумножать эти капиталы. Как выполняют эти фонды социальную миссию? «Хотя эти организации вынуждены вести себя рыночным образом, свою социальную функцию они не забывают, и как раз в моменты, исторически сложные для некоммерческого сектора, когда нужны ресурсы, а экономика переживает трудности, и когда растет число людей, которым нужна филантропическая помощь, фонды, располагающие целевыми капиталами, имеют возможность выступать с антикризисных позиций и увеличивать расходы на общественно-полезную деятельность», — заметил докладчик. Опыт кризиса для некоммерческого сектора США показывает, что нет серьезных альтернатив модели управления целевыми капиталами фондов, а доходы на целевые капиталы являются устойчивым источником ресурсов деятельности НКО преимущественно у крупных и сверхкрупных фондов с профессиональным управлением.

Какие уроки можно извлечь из этого для российских НКО? В России необходимо серьезно работать над проблематикой целевого капитала, внимательно изучать опыт реализации ФЗ №275 «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и проверять, насколько предусмотренные законом нормативы расходования средств целевого капитала на уставную деятельность позволяют обеспечить его воспроизводство и институциональную устойчивость НКО на долгосрочную перспективу. Завышенные нормативы, как показывает опыт США, могут приводить либо к вынужденному «проеданию» целевого капитала, либо к выбору чрезмерно рискованных стратегий инвестирования средств целевого капитала...

По словам В. Беневоленского, ГРАНС-Центр ГУ-ВШЭ «произвел радикальный прорыв, повысив уровень объективных знаний о российском гражданском обществе». Этот объем объективных знаний имеет три измерения: основное измерение — это социологические исследования; вторая составная часть этих объективных знаний — это международный опыт и межстрановые сопоставления, на основе которых можно проводить сопоставления ситуации в российском гражданском обществе в международном контексте; и новой частью знаний о российском гражданском обществе являются исследования по его истории.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото автора

Видеозаписи мероприятий международной научной конференции ГУ-ВШЭ